LL.M. सत्र 2 प्रशासकीय प्रक्रिया: स्वरूप आणि व्याप्ती 2015: मराठी उत्तरांसह प्रश्नपत्रिका

(a) नागरी सेवांची भूमिका

नागरी सेवा ही कायमस्वरूपी कार्यपालिका आहे. मंत्री धोरण ठरवतात आणि पद सोडतात; सेवा त्या धोरणावर सल्ला देतात, त्याचे नियम आणि आदेशांमध्ये रूपांतर करतात, ते पोहोचवणारी यंत्रणा चालवतात, आणि टिकून राहतात. संविधानाचा भाग XIV, अनुच्छेद (Article) 308 ते 323, याच विभागणीवर उभा आहे. अनुच्छेद 309 समुचित विधिमंडळाला भरती आणि सेवाशर्तींचे नियमन करू देतो आणि ते तसे करेपर्यंत राष्ट्रपती किंवा राज्यपालांना नियम करू देतो, म्हणूनच भारतातील बहुतेक सेवा कायदा कायदा म्हणून नव्हे तर दुय्यम विधिविधान म्हणून आहे. अनुच्छेद 310 मर्जीचा सिद्धांत टिकवतो, आणि अनुच्छेद 311 दोन हमींद्वारे (guarantees) तो कमी करतो: नियुक्ती प्राधिकाऱ्याच्या दुय्यम प्राधिकाऱ्याकडून बडतर्फी किंवा पदावरून दूर करणे नाही, आणि सेवकाला आरोपांची माहिती दिली जाते आणि ऐकले जाण्याची वाजवी संधी दिली जाते अशा चौकशीशिवाय बडतर्फी, पदावरून दूर करणे किंवा पदावनती नाही.

सेवा प्रत्यक्षात जे करते ते अंमलबजावणीपेक्षा व्यापक आहे. मंत्री ज्यावर अवलंबून असतो ती संस्थात्मक स्मृती आणि तांत्रिक सल्ला ती पुरवते; बहुतेक भारतीय नियमन प्रत्यक्षात ज्याच्या अंतर्गत चालते त्या प्रत्यायोजित विधिविधानाचा मसुदा ती तयार करते; परवान्यापासून अनुकंपा नियुक्तीपर्यंत, दररोज हजारो वैयक्तिक निर्णयांमध्ये ती वैधानिक विवेकाधिकार वापरते; ती न्यायनिर्णयन करते, कारण भारतीय कायद्यांखालील प्रथम स्तरावरील निर्णयांचा मोठा भाग अर्धन्यायिक (quasi-judicial) पद्धतीने कृती करणाऱ्या अधिकाऱ्यांवर सोपवलेला असतो; आणि ती महसूल गोळा करते आणि सेवा पुरवते. या अभ्यासक्रमाच्या भाषेत, बहुतेक नागरिकांसाठी बहुतेक वेळा नागरी सेवा म्हणजेच प्रशासकीय प्रक्रिया.

तटस्थता, अनामिकता आणि स्थायित्व ही तीन पारंपरिक वैशिष्ट्ये आहेत, आणि तिन्ही ताणाखाली आहेत. T.S.R. Subramanian v. Union of India, (2013) 15 SCC 732 हा प्रमुख आधुनिक आधार आहे, आणि त्याचे निर्देश नेमके याच कारणाने दिले गेले की ही वैशिष्ट्ये टिकणे थांबले होते. न्यायालयाने निर्देश दिला की केंद्रात आणि प्रत्येक राज्यात पदस्थापना आणि बदल्यांबाबत सल्ला देण्यासाठी नागरी सेवा मंडळ (Civil Services Board) स्थापन करावे; बदली हे शिक्षेचे साधन राहू नये म्हणून अधिकाऱ्यांना किमान कार्यकाळ द्यावा; आणि, व्यवहारात सर्वांत महत्त्वाचे म्हणजे, अधिकाऱ्यांनी तोंडी सूचनांवर कृती करू नये आणि तोंडी सूचना अपरिहार्य असतील तिथे त्या लेखी नोंदवल्या पाहिजेत. हा शेवटचा निर्देश म्हणजे लघुरूपातील प्रशासकीय कायद्याचा नियम आहे: ज्या निर्णयाचा खरा कर्ता ओळखता येत नाही त्याचे पुनर्विलोकन कोणीच करू शकत नाही.

(b) भारतातील नियमन आणि नियंत्रणमुक्तीचे धोरण

भारताने पंचाहत्तर वर्षांत तीन नियामक व्यवस्था चालवल्या आहेत, आणि दुसरी अजूनही मोडून काढली जात आहे. पहिली, 1947 ते 1991, परवाना आणि परमिट व्यवस्था होती: उद्योग (विकास आणि नियमन) अधिनियम, 1951 (Industries (Development and Regulation) Act, 1951) औद्योगिक उपक्रम स्थापन करण्यासाठी, विस्तारण्यासाठी किंवा स्थलांतरित करण्यासाठी परवाना आवश्यक करत असे; मक्तेदारी आणि निर्बंधक व्यापार प्रथा अधिनियम, 1969 (Monopolies and Restrictive Trade Practices Act, 1969) मोठ्या उद्योगसमूहांना विस्तारासाठी मान्यता घेणे आवश्यक करत असे; आणि परकीय चलन विनियमन अधिनियम, 1973 (Foreign Exchange Regulation Act, 1973) परवानगी दिल्याखेरीज परकीय चलनाचा प्रत्येक व्यवहार निषिद्ध मानत असे. संपूर्ण काळात साधन होते अधिकाऱ्याच्या विवेकाधिकाराने प्रकरणानुसार दिली जाणारी पूर्वपरवानगी, आणि हे नियमनाचे असे रूप आहे जे विलंब, भाडेखोरी आणि खटले सर्वाधिक निर्माण करते.

हे विधायी, कार्यकारी आणि न्यायिक अधिकाराचे एकाच संस्थेकडे हस्तांतरण आहे, आणि भारतीय न्यायालयांनी मानकांचा आग्रह धरून ते स्वीकारले आहे. Clariant International Ltd. v. SEBI, (2004) 8 SCC 524 ने नियामकाचे निर्धारण कारणे आणि निष्पक्षता यांची सामान्य नियंत्रणे आकर्षित करणारे न्यायनिर्णयनात्मक कार्य मानले. Competition Commission of India v. Steel Authority of India Ltd., (2010) 10 SCC 744 ने ठरवले की कलम (Section) 26(1) अंतर्गत आयोगाने दिलेला तपासाचा निर्देश न्यायनिर्णयनात्मक नसून प्रशासकीय आहे, त्यामुळे त्या टप्प्यावर सुनावणी आवश्यक नाही, पण कारणे नोंदवली गेली पाहिजेत, आणि न्यायालये कार्यानुसार कार्यपद्धती कशी ठरवतात याचे हे चांगले उदाहरण (illustration) आहे. Competition Commission of India v. Bharti Airtel Ltd., (2019) 2 SCC 521 ने ठरवले की क्षेत्रीय नियामक आणि स्पर्धा नियामक दोघांनाही अधिकारक्षेत्र असेल तिथे तांत्रिक प्रश्नांवरील क्षेत्रीय नियामकाचे निष्कर्ष आधी येतात, आणि नियामकांच्या अधिव्यापनाला हेच भारतीय उत्तर आहे.

नियंत्रणमुक्तीमुळे प्रशासकीय कायदा निलंबित होत नाही, आणि सर्वोच्च न्यायालयाने तसे सांगितले आहे. 2G परवाने प्रकरण, Centre for Public Interest Litigation v. Union of India, (2012) 3 SCC 1, ने प्रथम येणाऱ्यास प्रथम या तत्त्वावर दिलेले 122 परवाने रद्द केले, कारण पद्धत मनमानी होती आणि संसाधन सार्वजनिक होते. त्यानंतर Natural Resources Allocation, In re Special Reference No. 1 of 2012, (2012) 10 SCC 1 मधील सल्लागार मताने व्यापक अर्थ दुरुस्त केला: नैसर्गिक संसाधनांच्या हस्तांतरणाची लिलाव (auction) ही एकमेव संवैधानिकदृष्ट्या अनुज्ञेय पद्धत नाही, आणि कसोटी अशी आहे की निवडलेली पद्धत सामान्य हित साधते का आणि ती मनमानी नाही का. दोन्ही निर्णय एकत्र वाचल्यास नियंत्रणमुक्त राज्यासाठीचे संवैधानिक मानक स्पष्ट होते: शासन माघार घेण्याचे निवडू शकते, पण माघार घेण्याची पद्धत, सार्वजनिक मालमत्तेची विल्हेवाट असल्याने, अनुच्छेद 14 च्या अधीन राहते.

मूल्यमापन. भारतातील या बदलाचे सामर्थ्य असे की त्याने राज्याच्या अधिकाराचे सर्वांत कमी पुनर्विलोकनयोग्य रूप, म्हणजे वैयक्तिक पूर्वपरवानगी, बदलून सर्वाधिक पुनर्विलोकनयोग्य रूप आणले, म्हणजे कारणे द्यावीच लागणाऱ्या संस्थेने लागू केलेले प्रसिद्ध नियम. त्याच्या दुर्बलता तीन आहेत: नियामक कार्यपद्धतीचा समान कायदा नसताना नियामकांची संख्या वाढली, त्यामुळे नियुक्ती, कार्यकाळ, कार्यपद्धती आणि अपील हे कायद्यागणिक भिन्न आहेत; क्षमता अधिकारकक्षेइतकी वाढलेली नाही, आणि निरीक्षक नसलेला नियामक केवळ कागदावर नियमन करतो; आणि अपराधमुक्तीकरण, कितीही उपयुक्त असले तरी, अनुपालनाला नव्हे तर शिक्षेला हात घालते, त्यामुळे लहान उद्योगाला करावी लागणारी विवरणपत्रे, ज्यांसाठी त्याला तुरुंगात पाठवता येईल अशा अपराधांच्या संख्येइतक्या वेगाने कमी झालेली नाहीत.

संवैधानिक न्यायनिवाडे (case law) एकाच दिशेने जातात. S.P. Sampath Kumar v. Union of India, (1987) 1 SCC 124 ने न्यायाधिकरण हा परिणामकारक पर्याय आहे या आधारावर सेवाविषयक बाबींवरील उच्च न्यायालयाचे (High Court) अधिकारक्षेत्र वगळणे वैध ठरवले, आणि ते तसे व्हावे म्हणून नियुक्तीच्या पद्धतीत बदल करण्याचा निर्देश दिला. सात न्यायाधीशांच्या L. Chandra Kumar v. Union of India, (1997) 3 SCC 261 ने मूळ मुद्द्यावर उलट भूमिका घेतली: अनुच्छेद 226 आणि 227 अंतर्गत उच्च न्यायालयांमध्ये आणि अनुच्छेद 32 अंतर्गत सर्वोच्च न्यायालयात (Supreme Court) निहित असलेला न्यायिक पुनर्विलोकनाचा अधिकार मूलभूत संरचनेचा (basic structure) भाग आहे, आणि अनुच्छेद 323A चा खंड (clause) 2(d) आणि अनुच्छेद 323B चा खंड 3(d), जितक्या प्रमाणात ते पुनर्विलोकन वगळत होते तितक्या प्रमाणात, असंवैधानिक आहेत. न्यायाधिकरणे पूरक आहेत, पर्यायी नाहीत; ज्या उच्च न्यायालयाच्या अधिकारक्षेत्रात न्यायाधिकरण येते त्याच्या खंडपीठासमोर त्यांच्या निर्णयांची छाननी होते; आणि पक्षकार थेट सर्वोच्च न्यायालयाकडे जाऊ शकत नाही.

सर्वांत अलीकडचा निर्णय सर्वांत महत्त्वाचा आहे आणि तो या फोल्डरमधील प्रत्येक पेपरनंतरचा आहे. 19 नोव्हेंबर 2025 रोजी निर्णय झालेल्या Madras Bar Association v. Union of India मध्ये सर्वोच्च न्यायालयाने नियुक्ती, कार्यकाळ आणि सेवाशर्ती यांविषयीच्या न्यायाधिकरण सुधारणा अधिनियम, 2021 (Tribunals Reforms Act, 2021) च्या मुख्य तरतुदी रद्द केल्या, आणि ठरवले की 2020 आणि 2021 मधील मद्रास बार असोसिएशनच्या आधीच्या निर्णयांमध्ये आधीच असंवैधानिक ठरलेल्या तरतुदी संसदेने दोष दूर न करता पुन्हा अधिनियमित केल्या होत्या, आणि यामुळे न्यायिक स्वातंत्र्याचे आणि सत्ताविभाजनाचे उल्लंघन झाले. न्यायालयाने केंद्राला चार महिन्यांत राष्ट्रीय न्यायाधिकरण आयोग (National Tribunals Commission) स्थापन करण्याचा निर्देश दिला, आणि ही सुधारणा 2010 मधील R. Gandhi पासून सुचवली जात होती आणि Rojer Mathew मध्ये तिचा पुनरुच्चार झाला होता.

मूल्यमापन. भारतात आता उच्च न्यायालयांपेक्षा अधिक वादांचा निर्णय न्यायाधिकरणे करतात, आणि संवैधानिक प्रश्न आता ती अस्तित्वात असावीत का हा राहिलेला नसून कोणत्या अटींवर हा आहे. निश्चित झालेल्या अटी अशा: उच्च न्यायालयाचे न्यायिक पुनर्विलोकन वगळता येत नाही; निवड प्रक्रियेवर न्यायव्यवस्थेचे वर्चस्व असले पाहिजे; सदस्य पुनर्नियुक्तीसाठी कार्यपालिकेची मर्जी शोधत राहणार नाही इतका कार्यकाळ लांब असला पाहिजे; आणि ज्या न्यायाधिकरणासमोर मूळ मंत्रालयाच्या आदेशांविरुद्ध अपिले चालतात त्याचे प्रशासकीय नियंत्रक ते मंत्रालय असता कामा नये. अजूनही कमतरता आहे ती दर काही वर्षांनी नवा खटला न लढवता या अटी अंमलात आणणाऱ्या संस्थेची, आणि नोव्हेंबर 2025 मध्ये निर्देशित केलेल्या राष्ट्रीय न्यायाधिकरण आयोगाने नेमके तेच व्हायचे आहे.